贵州省安顺市普定县城关镇红旗路居民罗正凤称，物价太高了，自己家收入有限，吃的菜也就是些土豆、酸菜等便宜的菜。记者黄勇摄
随着全国新型农村社会养老保险试点工作的实施，我国在建立健全基本养老保险制度方面又迈出了坚实一步。然而《经济参考报》记者在河北、贵州、内蒙古等地采访调查了解到，现行基本养老保险制度虽日臻完善，但城镇居民这一群体仍缺少总体制度安排，出现覆盖“盲区”。而这个群体多无职业、无收入、年龄较大，是社会最弱势的人群之一。
养老保险制度有“盲区”
《经济参考报》记者在调研中了解到，由于制度层面上还存在“盲区”，我国基本养老尚不能在制度上实现全覆盖，部分城镇居民仍处于“老无所养”状态。
据了解，目前我国实施的基本养老保险制度主要是以下几项：一是国家公务员退休制度；二是事业单位人员基本养老保险制度；三是企业职工(包括灵活就业人员、个体工商户、自由职业者等)基本养老保险制度；四是新型农村社会养老保险制度。唯独缺少的是城镇居民养老保险制度这一块。
河北省秦皇岛市人力资源与社会保障局农村社会养保险处处长张继华告诉《经济参考报》记者，两年前，河北省曾进行过一次摸底，全省60岁以上无工作的城镇居民大约190万人。这些人员既不能参加城镇职工养老保险，也参加不了农村社会养老保险。这些人员多是无就业能力，由原老住户、残疾人、劳改或刑满释放后无工作人员等组成。
“新型农村社会养老保险试点工作后，城镇居民反映强烈，不少群众打电话或上门咨询，为何城镇居民不能享受国家养老政策。”河北省人力资源与社会保障厅有关人士说，“我们也试图把城镇居民信息统计得更准确，但是因为目前国家还没有这方面的政策，所以不敢大张旗鼓地统计。”《经济参考报》记者在贵州、内蒙古等地采访，也均因相似原因或其他原因，难以取得城镇居民的准确信息资料。
贵阳市“盲点”人群达4万名
经过调研发现，城镇60岁以上的老年居民中存在基本养老保险的一个“盲点”。“这些人员是既非企业职工，又没有享受其他养老保险制度的城镇60岁以上的老年居民。”经过排查，贵阳市约有4万名城镇老年居民属于此类“盲点”人群。
《经济参考报》记者在采访中了解到，这部分城镇居民对参加养老保险十分迫切。家住呼和浩特市赛罕区乌兰察布东路、51岁的胡迁友，在工地上打零工，全年平均下来每月的收入只有1000多元。46岁的妻子无工作，22岁的儿子去年退伍后一直待业。目前一家三口都纳入低保，每月每人可领取低保金270元。全家租住总面积不足40平方米的房子，每月租金150元。由于房子已建了20多年，墙上有不少裂缝，一下雨就漏，浸得墙角有成片的水渍。
目前，胡迁友和妻子都未纳入城镇居民养老保险。胡迁友说“年龄越来越大了，体力活越来越干不了了，儿子眼下又没工作，未来成家买房子还不知道怎么解决，想想压力很大。”胡迁友说，国家制订和实施包括养老保险在内的民生政策，应该照顾到最底层的人群。
事实上，我国一些地方已意识到城镇居民“老无所养”这一问题，在一些财力较好的地方开始探索建立相关制度。据贵阳市人力资源与社会保障局调研员杨文松介绍，在全面实施农村新型养老保险制度后，局里经过调研发现，城镇60岁以上的老年居民中存在基本养老保险的一个“盲点”。“这些人员是既非企业职工，又没有享受其他养老保险制度的城镇60岁以上的老年居民。”经过排查，贵阳市约有4万名城镇老年居民属于此类“盲点”人群。
经过测算，贵阳市决定由政府财政出钱，将这类人群纳入基本养老保险。2010年，贵阳市城镇老年居民社会养老保险办法(试行)开始实施。凡是年满60周年及其以上，没有享受定期养老待遇的人员，可自愿申请参加城镇老年居民社会养老保险。参加城镇老年居民社会养老保险的人员，需一次性缴纳养老保险费用，年满60岁以后，每月可领到300元养老金。
财力有限是地方最大困难
罗正凤与儿子、儿媳均没有工作，现在物价又高，日子过得紧巴巴的。记者问她希不希望有养老保险时，罗正凤的第一反应是交不起。“我们医疗保险都没交”。
尽管贵阳市已开始试行城镇居民养老保险办法，但在贵州省其他8个市(州、地)均未实行城镇(老年)居民养老保险制度。据贵州省人力资源与社会保障厅养老保险处有关人士介绍，城镇老年居民养老保险制度缺失已成为这个省统筹城乡养老保险制度体系建设中的一个突出问题，目前，贵州省人力资源与社会保障厅专门就此在全省展开调研。
据介绍，建立城镇老年居民养老保险制度，全国有多种制度模式只可供借鉴，也可与正在开展的新型农村养老保险制度统筹考虑。由于城镇与农村存在较大的经济差异性，特别是在基本生活保障需求上城镇明显高于农村，因此，城镇老年居民养老保险待遇不能太低，定位应高于城镇最低生活保障标准。但是，如果基础养老金按照目前城镇最低生活保障标准170元测算，要解决贵州省20多万60周岁以上城镇无保障老年居民的老有所养问题每年所需财政资金就达5.3亿元。随着(享受待遇)人数的增加及保障水平的不断提高，所需财政资金还会不断增加。“贵州作为西部贫困省，仅靠自己的力量来实现对这类人群的养老保险全覆盖很难。就拿贵州剩下8个市(州、地)来说，目前除了实力较好的遵义市已着手考虑建立城镇老年居民养老保险制度外，其他7个市(州、地)基本上没有财力解决这个问题。”
安顺市人力资源与社会保障局保险科科长刘桂芬告诉《经济参考报》记者，毗邻的贵阳市今年开展城镇老年居民养老保险后，安顺很多老年人到社保局质询，“为什么安顺没有给老年人发养老生活费，是不是局里把这些钱给挪用了？”
安顺市普定县社会保险事业局局长夏景行告诉记者，在已经开展的城镇职工养老保险和已经试点的新型农村养老保险的影响下，大部分城镇居民有要求参保的愿意。但是由于贵州经济落后的特殊省情，很多人对缴纳保费的额度非常敏感，一旦定得过高，就会有很多人交不起，也不愿交保险费，而这些人群恰恰是最需要得到保障的。
安顺市普定县城关镇红旗路居民罗正凤20多年前将她的城镇户口迁到普定县后，一直没有工作。罗正凤的丈夫因工作致残，目前每个月的退休金是1000多元。但罗正凤与儿子、儿媳均没有工作，现在物价又高，日子过得紧巴巴的。记者问她希不希望有养老保险时，罗正凤的第一反应是交不起“我们医疗保险都没交”。社区工作人员告诉《经济参考报》记者，刚开始时，罗正凤与丈夫参加了新家合，一个人一年10元保费。后来城镇居民医疗保险实施后，按规定罗正凤可以参加城镇居民医疗保险。但城镇居民医疗保险交费比农村高，一年135元多元，两个人加起来要270元。由于经济紧张，罗正凤没有交。
今年55岁的罗正凤告诉《经济参考报》记者，国家给居民办养老保险，这是她作梦都想的事。但除非参加养老保险要缴纳的费不多，不然，她仍会因交不起钱，而享受不到国家的好政策。
据内蒙古自治区社会保险事业管理局副局长王建华介绍，目前鄂尔多斯、包头、呼和浩特等开始探索建立城镇居民养老保险制度，这是一项惠及无业城镇居民的好政策。但是当前也面临不少困难，其中主要是在资金上，各地财力有限，由于需要纳入保险的城镇居民较多，地方财政补贴比例又比较高，国家财政不给补助，地方的财政压力较大。
消除养老“盲区”亟待破题
“国家最好建立一种基本制度，险种不要太多，并且让参保人有一定的选择权，就像火车上有硬座、软席一样。”
《经济参考报》记者在多地采访了解到，许多年龄较大，无职业、无收入且不稳定的城镇居民，是社会最需要关注的弱势群体。如何将他们纳入社会养老保险体系，消除养老“盲区”，亟待破题。
各地“土政策”做法不一
一方面由于各地的政策不统一，对人员流动时的养老保险关系的转移形成限制。另一方面，一旦更高层次的政策出台后，可能产生与地方政策不一致的问题，导致政策衔接困难。
对于如何消除城镇居民养老的“盲区”，我国不少地方都在进行探索，但在缴费比例、待遇水平等方面又各有不同。不仅如此，《经济参考报》记者在采访中还了解到，由于国家没有统一的政策，各地在探索建立城镇居民养老保险制度中也遇到了一些问题。
“养老保险的全覆盖，最大的难题就是钱。”据长期从事养老保险工作的贵阳市人力资源与社会保障局调研员杨文松介绍，贵阳市作为贵州省经济最发达的地区，在基本养老保险全覆盖上走在了前面。但贵州是一个“欠发达、欠开发”的西部落后省份，在养老金的支付上仍然面临着捉襟见肘的困境。以贵阳市来说，每年收缴上来的社保费用基本上要用于支付，养老保险基金不要说增值做不到，如何使基金不贬值，都是一件是让人头痛的事。
杨文松给《经济参考报》记者举了一个最简单的例子。每个参保人员缴纳的养老金要计入其个人账户，每年按一年的定期利率予以计算。但这笔钱到了社保中心后，基于贵阳市养老基金基本用于支付的现状，社保中心只敢将这些钱存为活期，而不能存定期来获取一年期的定期利息。“而这个定期与活期之间的利息差就需要社保中心来补齐，长此下去负担很重”。
据鄂尔多斯市劳动和社会保障局副局长齐福海介绍，从养老保险政策上，鄂尔多斯已经实现全面覆盖。但是城镇无业居民分散，流动性强，导致此项工作业务量大，需要大量的基层专管人员，目前全市的210名专管人员未列入正式编制，影响其工作积极性。另一方面，由于思想认识、经济条件等原因，目前参加保险的缴费人员大多集中在接近退休的年龄，年轻人参加保险的积极性不高，因此基金支付的压力较大。
据包头市劳动和社会保障局养老保险中心主任薛文泰介绍，国家提出在2020年前建立健全覆盖城乡的社会保障体系，使人人享有社会保障待遇，但目前国家对解决城镇无业居民还没有明确的、统一的政策，没有相应的细则和指导意见。从具体实施的角度讲，居民养老保险仍属于地方性的土政策，在工作模式、人员配备、运行方式的选择上，没有可供参考的依据，增加了实际工作的难度。这些因素都制约了其在政策模式设置上进行更大胆的探索。
应城乡统筹 体现普惠原则
众多养老保险类型在一个平台上运作，会引发不少矛盾和问题。“不能因为制度设计的不合理，造成政府花钱不买好。”
安顺市人力资源与社会保障局保险科科长刘桂芬认为，养老保险，不宜农村居民搞一个方案，城镇居民又实施一个方案，搞得缴费标准与享受待遇不一样。应统筹模式与标准，所不同的是在缴纳费用时可设置多种标准，由参保人自主选择。
河北省人力资源与社会保障厅养老保险处处长郭世英说，我国的养老保险制度是逐步建立起来的，不同类型的人群是分批参保的，不同的人群分属于不同的参保类型，各自的缴费标准和领取标准不统一，甚至差距很大。如公务员一种、事业单位人员若干种，企业职工一种，离退休干部一种，农村居民一种，这其中又由于企业的经营状况不同，缴费的标准也不同。众多养老保险类型在一个平台上运作，会引发不少矛盾和问题。“不能因为制度设计的不合理，造成政府花钱不买好。”
业内人士认为，我国在建立城镇居民养老保险制度的同时，应力求使整个养老保险制度实现“两个统筹”，一是统筹城乡一体化的养老保险制度，应体现普惠的原则，各类人群享受养老保险待遇的差距不能太大。国家最好建立一种基本制度，险种不要太多，并且让参保人有一定的选择权，就像火车上有硬座、软席一样，参加养老保险的人员可根据自己的实际情况选择不同的座位。二是统筹养老保险资金筹集使用，对现有社会资金资源进行整合。如分散在各部门的最低生活保障补贴、社会救济费等等，统一使用。随着老龄化社会的到来，社会养老问题会更加突出和迫切。资金筹集使用是最重要的核心问题。国家应从法律上及早统筹考虑，建立稳定的、规范化的养老保障资金筹资体系。
观点：“危机时点”正在迫近 养老制度亟待完善
我国正在跑步进入老龄化社会，“银发浪潮”已迫近。有关资料表明，目前中国老龄人口已超过1.67亿，占人口总量的12.5%，预计到2020年将达到2.43亿。然而作为应对老龄化社会到来的养老保障制度准备好了吗？根据联合国人口老龄化的标准，一个国家60岁及以上的老年人口占人口总数的比例超过10%，或65岁及以上的老年人口占总人口的比例高于7%，这个国家或地区就进入了老年型社会或老年型国家。有关资料显示，2011年以后的30年里，中国人口老龄化将呈现加速发展态势，到2030年，中国将成为全球人口老龄化程度最高的国家。到2039年，我国将出现不足两个纳税人供养一个养老金领取者的局面，这被称为“老龄社会危机时点”。近期，来自各方面的研究表明，中国老龄化速度之快前所未有，其在政治、经济、文化和社会等诸多层面带来的冲击空前强烈。
其实，我国从上世纪八十年代开始，就着手养老保险制度建设。经过二十多年来的努力，我国从制度层面上已基本建立起覆盖大多数人群的“保障网”，纳入“老有所养”的人数逐年增长。
然而，随着养老保险制度的不断深化，也逐渐暴露出一些深层次问题。我国在养老金制度体系上讲的是“制度覆盖人员”，这导致当前最大的问题就是“碎片化”。养老金制度本身是强调公平的，但由于不同人群的养老保险制度是不同时期逐步建立起来的，城市人和农村人，事业单位和企业职工，养老金制度的设置都是不同的，缴费和保障标准不一，并且待遇差特别大，不同的人群养老金相差几倍甚至几十倍，这极易引起新的社会矛盾，成为社会不稳定的新诱因。
另外，还有一个不可否认的事实是，由于种种原因，在养老保险制度层面上尚有“城镇居民”这一群体没有纳入进来，虽然这一群体在全国总人口中数量并不太大，但这一群体多年龄大、无职业，收入低甚至无收入，是社会上最弱势的群体之一。覆盖城乡的养老保险体系，从保障对象来说，应该包括城乡全体居民，但由于制度上缺少安排，众多城镇居民尚处于“老无所养”状态，这不能适应当前统筹城乡发展和城镇居民养老的迫切需求。
为此，我们应该尽早准备，未雨绸缪，尽快完善基本养老保险制度。其基本思路应该是，先解决“有与没有”的问题，抓紧研究制定城镇居民养老制度，真正做到在制度上实现“全覆盖”。在此基础上，统筹考虑，整合资源，建立城乡一体化的养老制度，缩小不同人群保险待遇差距过大的问题，建立普惠式基本养老保险制度。
老龄化在中国是一个非常重要的问题，在这一点上已成共识。值得欣喜的是，我国政府有关部门已意识到养老保险制度目前存在的问题，并着手解决。人力资源社会保障部副部长王晓初近日表示，随着我们经济发展和人民收入水平的提高，养老保障待遇也在逐步提高。希望通过不断健全养老保障制度，加强和完善对老年人口的各项服务，能够为中国老龄化真正到来做好准备。记者 张洪河 任会斌 黄勇 石家庄、贵阳、呼和浩特报道
全球公众传媒摘编：秀娟 |
